摘要：《内蒙古自治区牛羊屠宰管理办法》是屠宰管理职能由商务部门划转到农牧业主管部门后出台的全国第一部规范牛羊屠宰管理的省级政府规章。《办法》设定了定点屠宰厂（场）的基本制度、立法授权、部门职责及准入、退出和分类管理的机制，强化了定点屠宰厂（场）的主体责任和相关管理与质量安全保证制度，实行了企业负责检疫检验与官方兽医巡检、抽检的检疫检验方式，并在屠宰厂（场）建设、改革检验检疫制度、实施产品召回制度、明确小型牛羊屠宰厂（场）设立条件等方面都有重大突破，标志着自治区牛羊屠宰管理步入法制化轨道。
关键词：牛羊屠宰管理办法；解读；政府规章；全国首部；企业责任；屠宰检疫
内蒙古自治区是全国农畜产品生产加工输出大省，每年经屠宰出售的肉畜近7000万头只，其中牛羊占屠宰总量的近70%。在数量增长、居民消费水平提高的同时，畜产品质量安全却始终存在隐患，牛羊屠宰未能真正做到依法依规有效的监管，制约食品安全深层次的问题尚未得到根本解决。为打造成绿色农畜产品生产加工输出基地，全面提升内蒙古肉品安全保障水平，2016年2月24日自治区人民政府第六十六次常务会议审议通过了《内蒙古自治区牛羊屠宰管理办法》（以下简称《办法》），于2016年6月1日起实施，标志着自治区牛羊屠宰管理步入法制化轨道，对依法规范牛羊屠宰行为具有里程碑意义。《办法》是管理职能由商务部门划转到农牧业主管部门后出台的全国第一部规范牛羊屠宰管理的省级政府规章，在屠宰厂（场）建设、改革检验检疫制度、实施产品召回制度、明确小型牛羊屠宰厂（场）设立条件等方面都有重大突破。
1 基本框架和主旨
1.1 基本框架
《办法》分为七章：总则、牛羊定点屠宰厂（场）设立、牛羊定点屠宰、牛羊定点屠宰检疫检验、监督管理、法律责任、附则。其中包含五十个条文。
1.2 指导思想
贯彻落实党中央、国务院关于食品安全工作的总体部署，以保障屠宰环节肉品质量安全为根本目标，以优化布局、提质升级、规范经营、强化监管为首要任务，以推进工厂化屠宰、品牌化经营、冷链化流通、冷鲜化上市、一体化管理为主攻方向，提高畜禽屠宰行业现代化水平，确保人民群众“舌尖上的安全”。
1.3 基本原则
1.3.1 坚持市场主导与政府引导相结合。让企业的生存、发展回归市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。加强政府统一组织、引导、协调，规范市场秩序。
1.3.2 坚持质量安全与保障供给相结合。实行行业规划、分类管理，落实企业产品质量安全责任，切实提高肉品市场保障能力。
1.3.3 坚持创新驱动与优化结构相结合。引导、鼓励、支持牛羊屠宰厂（场）技术创新和技术改造，促进机械化、规模化、标准化、品牌化和信息化建设，促进企业优化产品结构。
1.4 职能定位
1.4.1 《办法》对兽医部门的行政、执法、技术服务做出了明确的授权，使屠宰管理做到职能归并、全程监管。
1.4.2 强化了地方政府属地管理责任，并将牛羊屠宰监督管理和屠宰技术指导所需经费纳入旗县财政预算。
1.4.3 强化了相关部门监督管理责任。要求食品药品监督管理、工商行政管理、环境保护等部门按照各自职责，做好与牛羊屠宰活动的相关管理工作。
1.4.4 强化了牛羊定点屠宰厂（场）主体责任。《办法》规定：牛羊定点屠宰厂（场）是牛羊产品质量安全的责任主体，应当接受社会监督，承担社会责任。
2 主要内容
2.1 基本制度
内蒙古自治区对牛羊实行定点屠宰、集中检疫制度。“农家乐”“牧家游”等所涉及的牛羊屠宰由盟行政公署、设区的市人民政府根据本地区实际制定管理办法。
2.2 立法授权
《办法》规定：“旗县级以上人民政府兽医主管部门负责本行政区域内牛羊屠宰的监督管理工作；动物卫生监督机构负责牛羊屠宰日常监督管理工作；动物疫病预防控制机构负责牛羊屠宰技术指导。”
2.3 分类管理
自治区人民政府兽医主管部门根据牛羊定点屠宰厂（场）规模、生产和技术条件以及质量安全管理状况，对牛羊定点屠宰厂（场）实行分类管理。分别设立定点屠宰的基本条件和在边远和交通不便的农村牧区，设置仅限于向本地市场（苏木乡镇以下）供应牛羊产品的小型牛羊屠宰场的条件。改变了多年来对小型屠宰场设立的限定，有效解决边远和交通不便的农村牧区食用牛羊产品问题。
2.4 质量安全监控计划
《办法》规定：“自治区人民政府兽医主管部门根据国家监控计划，制定和实施自治区牛羊屠宰质量安全监控方案。旗县级以上人民政府兽医主管部门制定屠宰环节牛羊产品质量安全年度抽检计划，并组织实施。”
2.5 屠宰厂制度
2.5.1 企业管理制度。建立牛羊屠宰管理制度，在屠宰车间明示牛羊屠宰检疫检验操作工艺流程图、位置图。
2.5.2 品质量追溯制度。如实记录牛羊进出厂（场）各项信息和处理内容，并保存相关凭证。
2.5.3 安全自查制度。定期对牛羊屠宰安全状况进行检查评价。
2.5.4 信息报送制度。向旗县级以上人民政府动物卫生监督管理机构及时报送牛羊收购、屠宰、销售等相关信息。
2.5.5 产品召回制度。发现其牛羊产品存在安全隐患，应当立即停止生产，召回已经上市销售的牛羊产品。这也是《办法》对牛羊产品首次实施产品召回制度。
2.5.6 无害化处理制度。按照国家规定对病害牛羊以及牛羊产品进行无害化处理，无害化处理的费用和损失按照国家和自治区财政部门的规定予以补贴。
2.6 检疫检验
《办法》是全国首次以省级政府规章的形式要求牛羊屠宰厂（场）实施自检、官方抽检制度。改变了过去肉品质量安全主体责任不明、有违企业是产品质量安全责任主体的基本法理之混乱状况，理顺了牛羊屠宰厂（场）和监管机构的责任关系。
2.6.1 实行企业自检。经考核合格的牛羊定点屠宰厂（场）检疫检验人员按照规定的检疫检验规程，对屠宰牛羊同步实施检疫检验，出具检疫检验报告，对检疫检验结果负责。
2.6.2 官方兽医巡监和抽检。派驻的官方兽医对牛羊屠宰检疫检验过程进行巡监和抽检。
2.6.3 出具检疫证明。官方兽医对屠宰厂（场）出具的检疫检验报告进行审核，结合抽样检验、巡监等措施进行判定，对符合规定要求的牛羊产品出具《动物检疫合格证明》。
2.7 检疫检验标志
实行“两证、两章、两标”的检疫检验标志，即：《肉品品质检验合格证》《动物检疫合格证明》及其验讫证章。分割、包装的动物产品还应加施动物检疫合格标志和肉品品质检验合格标志，作为动物产品市场准入的基本条件。
2.8 退出机制
牛羊定点屠宰厂（场）不再具备本办法规定条件的，动物卫生监督机构应当责令其限期整改；逾期仍达不到条件的，由原发证机关撤销牛羊定点屠宰证书、收回牛羊定点屠宰标志牌。
2.9 新建、改建和扩建
新建、改建、扩建牛羊定点屠宰厂（场），申请人应当向旗县级人民政府兽医主管部门提出书面申请，盟行政公署、设区的市人民政府兽医主管部门会同有关部门进行审查，作出书面决定。通过申请实现事前指导、提供咨询，有效地避免了建设过程中出现不符合相关法律法规和标准的情况和先上马后监管的滞后现象，减少资源浪费。
2.10 监督管理
《办法》具体规定了动物卫生监督机构对牛羊屠宰厂（场）进行屠宰检疫检验的过程、监督检查的方式、可采取的措施。
2.11 法规责任
对违反《办法》规定的行为，设定了相应的行政处罚，共九条、涉及十八项违法行为，处罚幅度主要比照和依据《生猪屠宰管理条例》。其中，只针对违反产品召回规定的，设定了处罚1万元以上3万元以下的罚款。
2.12 制订配套文件
为更好地贯彻落实《办法》，自治区农牧业厅今年相继出台了：《内蒙古自治区牛羊定点屠宰厂（场）检疫检验人员管理办法（试行）》《畜禽屠宰厂（场）设立相关验收程序和标准》《415<内蒙古自治区牛羊屠宰巡监、抽检操作规范（试行）>》《畜禽肉品品质检验证章标志管理办法（试行）》等规范性文件，增强了《办法》的适用性和可操作性。
3 存在的问题
3.1 清理整顿存在阻力
目前，内蒙古自治区屠宰行业存在着准入门槛低、低水平重复建设的现状。牛羊屠宰规模以上企业不足20%，作坊式屠宰场点和以代宰为主的企业仍然存在。《办法》实施后，截至2016年10月底，经清理整顿，已取缔了老旧企业127家，关停了全部无证企业，对438家企业提出整改意见。但针对一些生产经营多年的老企业，在关停过程中遇到很大的阻力。
3.2 屠宰监管新体系存在风险
依据《办法》，责任主体和监管主体都有改变，但国家层面的法律、法规未修订。动物检疫属行政许可行为，动物检疫合格证明属于行政许可法律文书，从法律角度上讲，官方兽医仍对签发检疫合格证明的结果负责，无形中增大了出证风险。
3.3 源头治理难度大
屠宰动物是否健康、安全，与饲养环节质量控制密切相关，健康的动物是养出来的，而不是检出来的。目前，养殖、运输环节的粗放经营，往往会将其风险转嫁到屠宰环节，造成监管难度增大。
3.4 屠宰检疫和检验存在交叉
由于受法律和《生猪屠宰条例》的限定，目前，仍实行屠宰检疫与品质检验并存的方式，且检疫与检验在内容、程序和方法上存在交叉重叠。因此，需要统筹考虑屠宰检疫和肉品品质检验两项工作，由企业聘用的检验检疫人员一并承担。
3.5 检疫检验人员的聘用不规范
在检疫检验人员聘用上存在着人员不足、素质不高、培训不到位、聘用不严格等现象，对有效实施屠宰产品质量监控带来一定的影响。
3.6 证章标志项目多
沿用的证章标志的使用，虽然存在现法律难以突破的瓶颈，但在一个部门监管的情况下，检疫与检验的“两证、两章、两标”的使用，项目繁多，是一种人力、物力、财力的浪费。
3.7 配套规章制度不完善
自治区要求对监管企业建立巡监制度并进行抽检。但巡监方式和抽检内容未细化，且动物屠宰检疫是一项工作流程，需同步实施，已分割包装后的动物产品难以进行抽检。
3.8 未确立违法行为人禁止从业制度
是否可参照《食品安全法》规定，对受到严厉行政处罚和刑事判罚的人员在规定期限内不得从事牛羊屠宰活动的禁止从业制度。
针对以上问题，内蒙古自治区还应进一步加大屠宰监管的宣传和培训力度，制订和出台与《办法》配套的细化措施，开展联手打击私屠滥宰专项行动，整顿市场秩序，促进牛羊屠宰行业健康有序发展。
