学习贯彻一号文件系列访谈
粮食生产须臾不能放松
——访国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青
2012年，我国粮食生产实现历史罕见的“九连增”。在粮食连年丰收的喜人形势下，2013年一号文件仍然作出了“保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨”的论断，并提出了一系列确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给的政策措施。正确认识和理解当前的粮食供求形势，深入领会并贯彻好一号文件提出的各项重要政策措施，是进一步做好粮食生产和农业农村工作的关键。最近，本报记者专访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青，请他对一号文件相关条文或背景做出解读。
记者：如何正确认识当前的粮食供求形势？
徐小青：保障粮食安全是国家的基本方针，也是一贯的、长期的政策。粮食是国民经济的基础，粮食供给一旦发生问题，就会对整个国民经济发生很大的影响。回想一下2003年，当时粮食产量掉到8600亿斤，当年缺口达到1200亿斤，这是历史给我们的教训。
党的十六大确定了统筹城乡发展的战略思路后，中央加强支持和发展“三农”的政策，形成“少取、多予、放活”的工作方针。这十年来基本上形成了一整套支持和保护农业发展的政策，比如取消农业税，建立四项补贴制度，建立了稻谷、小麦的最低收购价制度，玉米等重要农产品的临时收储制度，对粮食主产区的一系列支持扶持政策等。经过十年的努力，粮食产量实现了“九连增”，2012年粮食产量达到5.7亿吨。粮食连年增产，储备比较充足，在这种情况下，容易对粮食生产掉以轻心，认为粮食没问题了、粮食过关了，这种情绪上的放松，容易导致工作上的放松，忽视粮食生产，这就很容易出问题。这是一种危险的倾向，应当防止。
我们要对现在的粮食供给、需求情况有清醒的认识。虽然连续九连增，虽然连续两年三大主粮产品超过5亿吨，但是必须看到，人口在增长，需求总量在增长，耕地在减少，净进口的粮食数量在增加。当然粮食进口增加还有其他方面的原因，但我们一定要把握好“度”、把握粮食供给的主动权，保证主要农产品、特别是口粮的基本自给。回过头来看，现在我们粮食供求的这种平衡状态还是非常脆弱的，是一种脆弱平衡。人口、耕地、水资源缺乏等等制约因素，会长期困扰我们。农民人数多，农户数量多，户均经营规模小，农业基础条件差，农业的劳动生产率不高，这也是长期的因素，是由国情所决定的，需要在制度建设、基础设施建设，农业管理耕地保护等方面做出长期不懈的努力。
影响供求的短期因素也在发生变化。首先，消费的结构在不断地变化。随着工业化，城镇化的推进，农业劳动力大量向城市转移，现在已经转出农业人口总量的一半，2.5亿人，这一部分人原来是吃自己种的粮食，现在要吃商品粮。他们对肉类、蔬菜、水果的消费，基本和城里人一样，完全摆脱自给自足的这一部分人多了。其次，随着经济的增长，收入的增加，消费水平发生了明显的变化。最典型的如大豆消费，2012年我们进口了5838万吨大豆，如果加上进口的二百多万吨大豆油，折算成大豆，2012年我国进口了7000万吨大豆，因为人们对食用植物油的需求量越来越大，油料消费的人均水平，1978年才5公斤，现在是25公斤，这还不够。肉类也是这样，1978年人均不到9公斤，2012年人均60.9公斤，肉都是饲料粮食转化过来的。肉禽蛋奶的消费还存在城乡差距，农民的消费水平如果继续提升，全体国民的消费水平继续提升，消费结构的变化就更大。现在正处在消费结构快速升级的状态中，所以对粮食的需求大，虽然粮食连续增长，供给还是紧紧巴巴，也还需要进口。一号文件告诫我们在连年丰收的情况下必须毫不放松地抓好粮食生产，保障重要农产品的供给，这尤其应该引起各级政府和农业部门的高度重视。
记者：一号文件在《建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础》部分，提出五个方面的政策措施，与以往的一号文件相比，侧重点有所不同。如何认识和把握这种变化？
徐小青：这部分一共有五条。第一条是稳定发展农业生产。第二条是强化农业物质技术装备。第三条是提高农产品流通效率。第四条是完善农产品市场调控。第五条是提升食品安全水平。第一条、第二条关注的是农业生产领域的问题，第三条、第四条与农产品的流通、市场调控有关，第五条是农产品和食品的安全的问题。粮食的生产、流通、调控和安全，是建立重要农产品供给保障机制的主要方面，这五条构成比较完整的保障粮食安全体系，体现了对粮食安全观的认识不断深化和丰富。概括起来说，现在讲粮食安全，不仅是“够不够”的问题，还有“贵不贵”和“好不好”的问题。
粮食安全的概念，是指能确保任何人在任何时期都能买得到又能买得起维持其生存和健康生活所需的基本食品。世界上粮食安全的概念是在不断地变化的，对于中国来说，对粮食安全问题的认识也有一个不断深化的过程。过去长期处于粮食短缺的情况下，我们只是解决粮食“有没有”、“够不够”的问题。后来我们还要关注粮食“贵不贵”的问题，大多数中低收入者都得吃得起才行。再有就是质量怎么样？吃了安全不安全的问题。我们要在2020年实现全面小康、2050年达到中等发达国家水平，都需要有足够的、健康的、安全的粮食来保证。这是一个有内在联系的、完整的体系。新的粮食安全观的提出是随着经济的增长，社会发展阶段的不同，逐步提出来的。特别是现在这个阶段，在资源环境形势逐渐严峻、社会信用缺失、食品安全事件时有发生的形势下，一号文件强调指出要提升食品安全水平，非常有必要，它关系到每一个国民的健康。
记者：一号文件提出，要加大农业补贴力度，“加快让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。”如何理解这一政策目标及其对粮食生产的影响？
徐小青：保障粮食安全，生产者要有积极性，生产者的利益要有保障。如果种粮食赚不到钱还赔钱，农民很自然地就不愿意种了。我国农户多，户均经营规模小，无论从微观形态来看还是从宏观产业来看，粮食都是比较效益低的产品。为了支持粮食生产，通过多年努力，我国逐渐形成农业支持保护体系。但今年第一次明确提出要有补贴增长保障机制，已经形成的补贴政策还要继续支持，确保总量持续增加、比例稳步提高，这是需要关注的重点。这些年国家对农业的补助总量一直在增加。2012年农业四项补贴1600多亿元，今年估计要达到1700多亿元。总量继续增加的同时，增量重点向新型经营主体倾斜，这是一个政策目标指向。为了调动和保护粮食生产者积极性，必须不断地保持和完善农业支持和保护政策，特别是财政扶持政策。让农业获得合理利润是提高农民种粮积极性的重要保证，也是保障粮食安全的重要途径。
另一方面，我们也要认识到，农业的利润只能是“合理利润”。通过财政的、金融的支持，让农业生产者有一个基本的保障，但是再怎么补，农产品还是要有一个合理的价格。我们已经进入到这个阶段，就是粮食生产成本上升，推动粮食价格上涨。作为生产者来说，自然希望价格越高越好。大多数从事农村工作的人普遍认为粮食价格还是低了，粮食价格提高了，不比补贴管用吗？而且农民能够直接拿到。这里有一个问题，粮价是“百价之基”，就是农产品价格要顾及到消费者的承受能力，顾及到整个国家的物价水平。我们的政策需要在维护生产者收益、考虑消费者的支付能力和宏观经济的承受能力之间寻求一种平衡。但从价格的长期走势上讲，粮食价格一定是逐步上升的。
使种粮农民生产粮食的利润有所增加的另一个途径，就是探索一些新的农业经营形式，核心就是使农民的经营规模适度扩大。在同样的价格水平下，种三、五亩地可能不赚钱，种一百亩地就可能赚钱。所以我们提倡农业经营体制创新，也是顺应了劳动力不断转移，直接从事农业、种植业的人在减少的现实。规模扩大之后，农民对农产品价格的敏感性明显地增加，农业的投入会加大，对国家粮食安全是一个有力的保证。
记者：一号文件首次提到要扶持家庭农场，这一新型经营主体对于促进粮食生产会起到什么作用？如何加快发展步伐？
徐小青：我们去年一年主要是做这方面的课题与农村实地调研。家庭农场实际上和专业大户差不多，但其最主要特点是：以农户家庭的劳动力为主，耕种的规模适度，它也依赖于日趋完整的社会化服务体系，包括政府的服务。我们调查中看到的家庭农场，多是夫妻两人经营，种百十亩地，农忙时再雇一、两个工。
去年中央一号文件第一次提到职业农民，我想家庭农场的农场主就是职业农民。需要注意的是，大户也好，专业户也好，家庭农场也好，合作社也好，一个最重要的共同点，就是家庭经营的内核没有变。
家庭农场有明显的优势：一个是规模适当，一个是劳动者的素质更加专业，从事粮食种植的意愿是稳定的，他会想方设法种好田，种粮积极性比较高。目前我们调查到的家庭农场都是以种粮为主，需要国家的补贴政策支持。
扶持发展家庭农场，不能靠行政推动。要创造条件帮助、引导农民去做，这是农民自己的事情，大主意要农民自己来拿。干部可以帮助、引导、指导他，但是第一不能强迫命令，第二不能替代。
能不能形成家庭农场，是有条件的。就是农业的劳动力能够比较顺畅、稳定地转移出去。劳动力转移之后，土地才有可能流转。流转要比较顺畅、规范。中央一号文件提出要用5年的时间，对农民承包土地进行确权、颁证、登记，而且要在县一级建立土地流转的服务机构，这有利于家庭农场的形成和发展。另外家庭农场的规模不是越大越好，要适度，要根据各地的具体情况来决定。例如我在东北看到，一个农户大概能照顾五百亩地。东部地区，像上海松江农场等，平均规模达一百亩。
