摘要：随着人们生活水平的提高，进口肉类食品在国内市场的销售量迅猛发展，进口规模不断扩大，进口金额屡创新高，平均年增长率大约18%，在改善中国人生活质量的同时，也对中国的进口食品监管提出新的挑战。本文介绍了我国肉类食品的进口现状，并对监管环节及食品安全监管中存在问题进行了分析。
关键词：进口肉类 食品安全 监管
我国是一个14亿人口的大国，近年来，随着人民逐渐富裕，中产阶层家庭数量在不断增加，根据2016年CHFS（中国家庭金融调查）数据测算，中国中产阶级的数量已经超过2亿人，人们对生活质量提出了更高的要求，特别是对健康食品的需求量越来越大。国内食品供应无论在数量还是品质上，都无法满足对健康食品日益增长的需求。自从中国加入WTO之后，食品市场对全世界开放，进口金额迅速发展，2001年全国食品进口仅为49.76亿美元，到2015年增长到505亿美元，约为加入世贸组织前的10倍，平均年增长率约为18%。本文选取进口食品中消耗量最大，也是生活必需品的肉类食品，采用实证法，从进口数量和金额，国家管制及存在的问题等方面对现状进行分析说明。
一、肉类食品进口规模及货源地
根据世界海关组织（WCO)制定的《商品名称及编码协调制度》（H.S协调制度），在国际贸易进出口商品归类范畴里，肉类食品，是指生的，冷藏或冷冻的家畜和家禽的食用肉及杂碎，不包含水产品，也未进一步加工。加入世贸之前，我国对肉类进口管制非常严格，采用进口许可证制度，进口数量非常有限，同时进口配额主要集中在少数几家国营进出口公司，缺乏竞争机制，进口肉类市场价格较高，销售量比较低。1998年，肉类进口额仅有1.43亿美元。2001年12月，中国加入世贸组织之后，肉类产品的监管改为自动进口许可证，使得民营进出口公司也可以从事肉类的进口贸易，调动了民营进出口公司的积极性，也促进了市场竞争。竞争的结果是进口肉类产品的市场价格不断下降，销售量的不断上升，从而促进肉类产品的进口规模不断扩大。2005年，肉类进口总额只有5.87亿美元，2015年高达68.01亿美元，是十年前的约10倍。
美国、加拿大、波兰一直是我国最主要的猪肉进国，进口猪肉约占进口猪肉总量的一半以上。在2014年下半年，多家美国企业被检出莱克多巴胺阳性，2014年波兰境内也确诊2例非洲猪瘟，我国对波兰的所有猪肉进口颁布了禁令。2014年全年的肉类进口金额比上年下降了1.4%。自2015年开始，我国改为从欧盟进口猪肉，当年就进口欧盟猪肉92.75万吨，约占同年进口猪肉总量的70%，欧盟已成为中国最大的猪肉供应地区。我国进口牛、羊肉主要来自新西兰、澳大利亚、乌拉圭和智利。近年来，澳大利亚成为我国进口牛肉的主要来源国，占总进口量的三至四成。2014年，我国从澳大利亚、乌拉圭、新西兰进口牛肉量分别为14.19万吨、9.98万吨和4.2万吨。2011年之前，巴西一直是我国进口牛肉第一大来源国，但2011年巴西牛肉出现疫情，我国限制了巴西牛肉的进口，数量一直徘徊在每年2-3万吨之间。
美国禽肉产品曾经凭借巨大的价格优势，一度占据中国进口禽肉60%的市场份额。2015年美国禽肉全面被禁后，对华出口量暴跌81.38%。中国改为从波兰、巴西、智利等其他国家进口禽肉。尽管进口肉类的数量和金额迅速扩大，近年来我国的肉类价格仍然不断攀升，比如2007年2月，牛肉的市场价格为20.35元/公斤，2008年2月升至31.41元/公斤，提高了50%。到2013年初，价格再次急剧增长，达到57.89元/公斤，在一年内上涨40%。2016年底，牛肉价格进一步提高到106.00元/公斤。这些情况说明，进口肉类在我国市场仍然具有广阔的前景，也对肉类进口的监管提出了更高的要求。
二、进口肉类的监管制度
1. 商务部实行自动许可证管理。国内企业进口肉类，需要向国家商务部相关部门取得肉类自动许可证，但在申请许可证之前，必须先办理进口肉类收件人备案。肉类自动许可证经过申请就可以获取，无需主管部门审批。商务部的管制比加入WTO之前简化和放松了很多。
2. 国家质检总局的监管。国家质检总局对进口肉类的监管主要体现在对进口企业单位的监管以及肉类质量的监管上。2012年3月11，国家质检总局颁布实施的《进出口食品安全管理办法》规定：
2.1 国家质检总局对向中国境内出口食品的境外食品生产企业实施注册制度，注册工作按照国家质检总局相关规定执行。境外食品生产企业注册的要求包括：企业所在国家（地区）的与注册相关的兽医服务体系、植物保护体系、公共卫生管理体系等经评估合格；向我国出口的食品所用动植物原料应当来自非疫区；向我国出口的食品可能存在动植物疫病传播风险的，企业所在国家（地区）主管当局应当提供风险消除或者可控的证明文件和相关科学材料；进口食品境外生产企业申请注册，应通过其所在国家（地区）主管当局或其他规定的方式向国家认监委推荐。
2.2 向中国境内出口食品的出口商或者代理商应当向国家质检总局备案。申请备案的出口商或者代理商应当按照备案要求提供企业备案信息，并对信息的真实性负责；对进口食品进行分类管理。
2.3 检验检疫机构对进口食品的进口商实施备案管理，进口商应当事先向所在地检验检疫机构申请备案。进口食品需要办理进境动植物检疫审批手续的，应当取得《中华人民共和国进境动植物检疫许可证》后方可进口。
2.4 进口食品应当符合中国食品安全国家标准和相关检验检疫要求。食品安全国家标准公布前，按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准实施检验。
三、进口肉类监管存在的问题
1.中国的肉类食品安全标准偏低，指标不健全，某些重要指标短缺。目前我国进口食品检验的标准数量陈旧，和国际标准差距大，与国际标准接轨率低。仅有60%的指标采用了国际标准，许多对健康非常重要的指标，如农药残留物限量、污染物限量、食品添加剂限量等都低于国际标准。有些食品安全标准甚至是空白，比如某些农药残留、兽药残留、抗生素残留限量，对食品的包装材料检测也缺乏相应的标准。我国有些食品标准甚至是食品安全事故发生之后才给予制定，比如双汇瘦肉精、酒鬼酒塑化剂事件。
2. 食品安全标准执行困难。现在我国的食品标准是由各部门制定，最后由国家标准委员会统一发布，表面上具有权威性。但实际上由于食品安全标准涉及农业、卫生、质检、环保、经贸、工商等多个部门，而政府又实行分段管理，各标准之间不协调不统一，甚至出现交叉重复和矛盾的现象。这给标准的执行带来了极大的困难，导致食品安全监督工作处于无所适从的尴尬境地。国家质检总局的检疫检验机构应该从执法者的角度，加强与中国食品药品监督局的合作，促成食品安全标准向统一高效的方向发展。
3. 肉类进口检验监督工作缺乏有效的评估和监督机制。检疫检验机构作为执法机构，在执法的过程当中，难免会发生疏忽、错误，执法不公甚至选择性执法的现象，给肉类进口行业带来滋生垄断，打击竞争的风险，不仅伤害了进口商公平竞争，而且妨碍进口食品市场健康发展，最后损害中国消费者的利益。目前，对于建议检验机构的评价和监督，只能依靠上级质检部门和纪检部门。由于存在质检部门上下级之间的互相掩护及信息不对称，利益受损者很难获取证据。针对这一情况，可以借鉴美国FDA的做法，在进口肉类检疫检验环节，积极引入高资质的第三方检验机构，起到互相制衡和监督的作用。此外，建议政府成立相应的评价、问责及监督机构，保护进口肉类市场健康稳定地发展，更好地造福民生。
